Персона дня

Регистрация | Вспомнить

0

новых

0

обновить

Сурков Дмитрий

      Тему предстоящего объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа не обошел сегодня стороной ни один из известных политиков региона. Вопрос объединения предрешен. После обозначенной позиции федерального центра о необходимости скорейшего объединения, пожалуй, не найдется политического деятеля, который бы высказывался против. Обсуждается лишь вопрос о том, как повыгоднее "сторговаться": если не увеличить, то хотя бы сохранить инвестирования в агропромышленный комплекс, получить федеральные дотации на строительство Ангарского моста и онкологического центра в Иркутске, хотя бы приравнять бюджетное обеспечение жителей области к жителям округа и т.д. Внимание населения акцентируется на тех выгодах, которые оно получит в результате объединения.
       Однако на периферии политического сознания остается ряд политико-правовых проблем, требующих пристального изучения со стороны как органов власти области и округа, так и простых избирателей. Не хотелось бы касаться здесь социальных, экономических, этнопсихологических и других последствий объединения, которые еще ждут своего исследования, а попытаться изложить, прежде всего, юридическую сторону объединения.
       Появившийся образец (имеется в виду находящееся на завершающей стадии правового оформления объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа), с одной стороны, облегчает задачу, поскольку последовательность действий уже осознана и нашла свое правовое отражение в Федеральном конституционном законе от 25 марта 2004 года "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа", а с другой стороны – усложняет ее, так как параметры объединения достаточно жестко заданы и появляется соблазн использовать в неизменном виде уже имеющуюся конструкцию. В этом случае возникает закономерный вопрос: а насколько эта конструкция применима для жителей Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа?

       Попробуем разобраться

       Правовой основой объединения субъектов Российской Федерации является Федеральный конституционный закон "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" от 17 декабря 2001 года, а также областной и окружной законы о референдумах. Алгоритм действий, предусмотренный законодательством при образовании в составе РФ нового субъекта, включает в себя следующие основные элементы.
       1. Предложение об образовании в составе РФ нового субъекта направляется органами государственной власти субъектов, на территории которых образуется новый субъект, Президенту Российской Федерации. Оно должно содержать предполагаемое наименование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием нового субъекта.
       2. Вопрос об образовании нового субъекта выносится на референдумы заинтересованных субъектов. Инициатива проведения референдумов принадлежит гражданам, проживающим на территориях объединяющихся субъектов Федерации, для чего образуются инициативные группы, которые должны собрать подписи участников референдума в поддержку его проведения. Выдвинуть инициативу проведения референдума может также избирательное объединение, иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и (или) референдумах. Количественный состав инициативной группы – не менее 20 человек. Федеральным законодательством также предусмотрено, что если инициатором проведения референдума выступает общественное объединение, то руководящий орган общественного объединения, либо руководящий орган его регионального отделения или иного структурного подразделения выступает в качестве инициативной группы независимо от своей численности. Инициативная группа обращается в соответствующую избирательную комиссию с ходатайством о регистрации группы. Последняя, в свою очередь, обращается в законодательный орган власти, который проверяет соответствие вопроса, выносимого на референдум, требованиям законодательства. При положительном решении инициативная группа регистрируется избирательной комиссией. При этом, после регистрации, вопрос, выносимый на референдум, не может быть изменен. Референдум назначается постановлением соответствующего законодательного органа власти. Необходимо собрать подписи не менее двух процентов от числа граждан, имеющих право на участие в референдуме в течение тридцати (в Иркутской области) или сорока (в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе) дней со дня регистрации инициативной группы. В противном случае инициатива проведения референдума считается невыдвинутой.
       3. Референдум назначается законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации. Референдум признается состоявшимся, если в каждом субъекте в нем приняло участие более половины избирателей, обладающих активным избирательным правом.
       4. Если на референдуме принято положительное решение (т. е. "за" проголосовало более половины от принявших в нем участие), в Государственную Думу Президентом РФ вносится проект федерального конституционного закона об образовании в составе РФ нового субъекта. Закон будет считаться принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
       5. На основании данного федерального конституционного закона вносятся изменения в статью 65 Конституции России, определяющую состав Российской Федерации.

       Необходимо отметить здесь ряд принципиальных моментов, подлежащих обсуждению

       Во-первых, проводить ли референдум в двух субъектах в один день или в разные дни? Какой вариант решения этого вопроса будет способствовать большей явке избирателей и как он будет влиять на их волеизъявление? Ответ на это вопрос лежит, пожалуй, в сфере электоральной психологии. Не вдаваясь в подробную аргументацию, полагаю необходимым проведение референдумов одновременно. Это связано с потребностью синхронизации всех действий участников объединительного процесса как в области, так и в округе, а также важностью избежать синдрома "большого брата". Ведь не секрет, что число избирателей в области и округе разнится более чем в десять раз, а степень дотационности – в разы. Поэтому и восприятие объединения со стороны населения этих двух субъектов тоже существенно разнится.
       Во-вторых, как сформулировать вопрос, выносимый на референдум? Очевидно, что вопрос должен быть сформулирован инициативными группами абсолютно идентично и в области, и в округе. Требования, установленные законодательством к вопросу референдума, должны исключать возможность его множественного толкования, неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. Рассмотрим возможные варианты.
       При проведении референдума об объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа использовалась следующая формулировка: "Согласны ли Вы, чтобы Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ объединились в новый субъект Российской Федерации – Пермский край, в составе которого Коми-Пермяцкий автономный округ будет являться административно-территориальной единицей с особым статусом, определяемым Уставом края в соответствии с законодательством Российской Федерации?". Анализ поставленного вопроса позволяет сделать вывод о том, что он фактически содержит несколько вопросов, на которые предлагается дать один ответ: вопрос об объединении, вопрос о наименовании нового субъекта, вопрос об административно-территориальном устройстве будущего края и вопрос о будущем статусе автономного округа. Использовав аналогичную формулировку у нас, можно получить негативные результаты референдумов: кто-то будет в принципе за объединение, но против предлагаемого наименования вновь образуемого субъекта (обсуждаются такие наименования, как Иркутская область, Иркутский край, Прибайкальский край), кому-то будет непонятен особый статус округа и т.д. К тому же указанный выше вопрос референдума содержит логическую и понятийную ошибки: Коми-Пермяцкий автономный округ не может являться административно-территориальной единицей (ей может быть только территория округа); действующее законодательство Российской Федерации не предусматривает для административно-территориальных единиц возможности иметь "особый статус".
       Есть вариант – голосовать за своего рода меморандум, включающий в себя помимо главного вопроса об объединении несколько дополнительных положений. Но он представляется даже более уязвимым, чем предыдущий. Действительно, возможна ситуация, когда большинство проголосует за объединение, но против предложенного наименования будущего субъекта или, что более абсурдно, наоборот. И в этом случае будет нарушен принцип ясности и однозначности формулировок референдума, размыта цель его проведения.
       Существует вариант с самым коротким вопросом: "Согласны ли Вы с объединением Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа в новый субъект Российской Федерации?". Он представляется наиболее юридически корректным, хотя остается нерешенной проблема наименования нового субъекта. И добрую службу здесь могла бы сослужить такая почти забытая форма непосредственной демократии, как опрос населения, проводимый одновременно с референдумом.
       В-третьих – самый неприятный для органов власти области и округа момент – а если на референдуме в каком-либо из субъектов или в обоих сразу будет получен отрицательный результат или референдум не состоится (будет явка ниже положенной)? Повторные референдумы могут проводиться во всех заинтересованных субъектах Федерации независимо от результатов предыдущих референдумов по данному вопросу не ранее чем через год. И здесь встает вопрос уже о политической состоятельности органов власти. Но это – тема другого исследования.
       Следующий важный вопрос, подлежащий рассмотрению – структура и содержание федерального конституционного закона об образовании в составе РФ нового субъекта Федерации. Этот закон должен содержать наименование, статус и границы нового субъекта Российской Федерации, положения о прекращении существования заинтересованных субъектов, а также заключительные положения, регулирующие переходный период.
       Особую значимость приобретают именно положения, связанные с переходным периодом образования нового субъекта Федерации, назовем его условно "Прибайкальский край". В законе должен быть определен срок действия переходного периода со дня образования Прибайкальского края (для Пермского края он установлен не позднее 31 января 2007 года). В течение переходного периода должно быть осуществлено формирование органов государственной власти нового субъекта Федерации, определено правопреемство нового субъекта, урегулированы вопросы функционирования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (в нашей ситуации это, прежде всего, органы внутренних дел, федерального казначейства), федеральных судов, прокуратуры, решены вопросы действия законов и иных нормативных правовых актов объединяющихся субъектов на территории нового субъекта РФ.
       Один из существеннейших вопросов переходного периода – сроки проведения выборов органов власти Прибайкальского края. Рассмотрим действующую структуру и срок полномочий высших органов власти Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.
       Губернатор Иркутской области. Окончание срока полномочий – июль 2005 года. Следующие выборы будут проводиться в 2010 году.
       Законодательное собрание области. Выборы должны состояться 3 октября 2004 года. Срок полномочий – 5 лет.
       Глава администрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. Срок полномочий заканчивается в ноябре 2004 года.
       Дума округа. Выборы состоялись 14 марта 2004 года. Срок полномочий депутатов – пять лет.

       Большинство наблюдателей склоняются к мысли о необходимости проведения референдума 5 декабря 2004 года. При его положительном результате можно предположить, что федеральный конституционный закон об образовании нового субъекта будет принят ориентировочно в марте 2005 года. В нем будет зафиксирована дата образования нового субъекта Федерации. И здесь самое интересное. Если пойти по пути, выбранному при создании Пермского края (когда выборы депутатов Законодательного Собрания края проводятся по истечении срока полномочий Законодательного Собрания Пермской области и Законодательного Собрания Коми-Пермяцкого автономного округа, а выборы губернатора – по истечении срока полномочий главы администрации Коми-Пермяцкого автономного округа, поскольку губернатор Пермской области к моменту принятия федерального конституционного закона об объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа подал в отставку и перешел на работу в Правительство РФ), то, скорее всего, окончательное формирование органов государственной власти Прибайкальского края осуществится не ранее 2009 года, когда истекут полномочия избранных законодательных органов государственной власти. При этом по истечении срока полномочий главы администрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа (напомню, ноябрь 2004 года), выборы главы администрации могут не проводиться, а Президент Российской Федерации назначит исполняющего обязанности главы администрации округа. Выборы же губернатора края проводятся по истечении срока полномочий губернатора Иркутской области. В этом случае, со дня вступления в должность губернатора Прибайкальского края Законодательное собрание Иркутской области и Дума Усть-Ордынского Бурятского автономного округа принимают совместные решения (большинством голосов от общего числа депутатов как Законодательного собрания, так и Думы). При этом параллельное существование на срок свыше четырех лет губернатора края и двух законодательных (представительных) органов государственной власти уже не существующих субъектов Федерации представляется весьма проблематичным. Получается, что в течение указанного периода фактически не будет существовать краевое законодательство. Кстати, в Пермском крае губернатор края появляется примерно на год раньше Законодательного собрания края. В течение этого года представительные органы власти области и округа принимают совместные решения лишь по вопросам, связанным с выполнением задач переходного периода. Представляется, что данный вариант развития событий в силу указанных сложностей представляется маловероятным.
       Следующий вариант. Законодательное собрание области и Дума округа одновременно со вступлением в должность губернатора края образуют на переходный период один законодательный (представительный) орган власти, состоящий из двух равноправных палат, одна представляет собой Законодательное собрание области, другая – Думу округа (но в отличие от Федерального Собрания РФ построенный не по принципу "верхней" и "нижней" палаты). В этом случае новый законодательный орган может начать формировать краевое законодательство практически сразу с момента своего появления.
       Третий вариант связан с досрочным прекращением полномочий органов законодательной власти области и округа, главы администрации округа и проведением одновременных выборов губернатора и Законодательного собрания края осенью 2005 года (в случае проведения выборов зимой 2005 года здесь возможно продление срока полномочий губернатора области). В отличие от двух предыдущих вариантов, если эта норма будет закреплена в федеральном конституционном законе об образовании нового субъекта Федерации, подвергается серьезному испытанию один из принципов избирательного законодательства. Поясню, о чем идет речь. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" устанавливает, что изменение (продление или сокращение) срока полномочий органов государственной власти и депутатов указанных органов не допускается. Конечно, юристы могут спорить о более высокой силе федерального конституционного закона перед просто федеральным, но подчеркну еще раз – это – уязвимое место данного варианта. Бесспорным же плюсом его, как и в предыдущем варианте, является резкое ускорение процесса объединения. При его избрании формирование высших органов власти Прибайкальского края может закончиться уже к концу 2005 года (а в Пермском крае – не позднее 31 декабря 2007 года).
       Впрочем, в федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрена возможность принятия законодательным органом решения о самороспуске. Порядок принятия этого решения должен быть предусмотрен в Уставе или законе субъекта РФ (так, в Иркутской области для этого требуется не менее двух третей голосов депутатов от установленного числа, инициатива рассмотрения этого вопроса принадлежит одной трети депутатов также от установленного числа; в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе требуется большинство голосов от избранных депутатов). В этом случае также важно синхронизировать действия как со стороны Законодательного собрания области, так и со стороны Думы округа. Однако и здесь наличествует элемент неопределенности – можно лишь с большей или меньшей степенью вероятности спрогнозировать результаты голосования по досрочному прекращению полномочий. Многое будет зависеть от результатов выборов в Законодательное собрание, т.е. сможет ли партия "Единая Россия", которая однозначно поддерживает политику объединения (другие партии об этом еще публично не высказались), набрать на выборах достаточное для решения этого вопроса число депутатов. Напомню, в Думе округа "Единая Россия" получила подавляющее большинство голосов. Идя на выборы в Законодательное собрание, депутаты и партии, поддерживающие объединение, должны честно сказать избирателям: мы будем голосовать в 2005 году за досрочное прекращение полномочий Законодательного собрания.
       За рамками данной статьи остались вопросы формирования органов судебной власти вновь образуемого субъекта Федерации, объединения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти области и округа. Это – вопросы исключительно федеральной компетенции. Умышленно также обойдены проблемы местного самоуправления округа, поскольку тема слишком политизирована; к тому же дела, связанные с организацией местного самоуправления в округе, до сих пор являются предметом судебного рассмотрения.

       P.S. Эта статья была подготовлена несколько недель назад. Но, учитывая, что на сессиях Законодательного собрания области и Думы округа 21 апреля будет рассматриваться вопрос об инициативе образования в составе Российской Федерации нового субъекта, она не публиковалась исключительно с одной целью – будучи представителем федерального органа исполнительной власти, в компетенцию которого не входит участие в рассмотрении вопросов об объединении субъектов, хотелось бы соблюсти "чистоту" дискуссии между органами власти области и округа.
      
       Дмитрий Сурков
       Начальник Главного управления юстиции по Иркутской области и Усть-Ордынскому Бурятскому автономному округу Минюста РФ, доктор юридических наук
 
вверх